证券时报记者 李雪峰
从国务院启动中医药条例起草工作，再到日前发布中医药法征求意见稿，前后历时28年。
换言之，在这28年的时间里，国内中医药领域实际上处于法律缺位的状态，这与中医药在整个医疗领域的发展现状格格不入。以2013年数据为例，国内医药产业实现营收2.17万亿元，同比增长17.9%。其中中药饮片营收1259亿元，同比增长26.9%；中成药营收5065亿元，同比增长21.1%。即中药产业2013年营收合计为6324亿元，约占整体医药产业的30%，其增速高于医药产业整体增速。
这仅仅是中医药在药品领域的规模，如果将遍布市、县的中医院及综合型医院的中医科一并计算在内，则中医药的产业规模将更大。事实上，在部分经济欠佳的地区，中医药还是当地医疗界的主流。
因此无论从何种角度来看，中医药均是国内医药行业不容忽视的力量，而与之相对的法律法规则长期被忽视。
1986年，国务院开始起草中医药条例，时隔17年之后，该条例才问世。2005年，国家中医药管理局着手起草中医药法，并于2008年以草拟稿的形式上报原卫生部。3年后，原卫生部对草拟稿作出多番修改后，再以草案送审稿的形式上报国务院。直到日前，国务院才发布中医药法征求意见稿。
在此期间，有关医药行业的法律法规层出不穷，如药品管理法、执业医师法、药品注册管理办法、新药审批办法、药品生产质量管理规范等，唯独在中医药领域法律法规始终处于难产地步。
相关法律难产带来的后果是，中医药乱象不断，包括中草药的化学处理、中成药配方问题、垄断定价问题、民间中医执业规范等。特别是近年来，有关中药注射剂的副作用问题及老牌中药的安全问题屡屡见诸报端。
中医药市场的乱象客观上阻碍了行业的进一步发展。一方面，部分海外上市的中药股屡遭狙击，纷纷选择私有化退市；另一方面，国内54家中药类上市公司产品难以走出国门，出口数据长年徘徊在低水平。尤其颇具讽刺意味的是，相当一部分外资跨国药企争相并购国内中药公司，或者直接在国内建立中医药基地，甚至日本等国在中医药方面的研究更具世界影响力。
当然，中医药行业的诸多乱象并非仅是中医药立法缺位所致。目前业界对中医药法的普遍看法是，仍有较大的改善空间和不足之处，但至少比没有要好。其中争议最大的细节便是民间中医，部分人士将民间中医比作流动商贩，利弊共存，若采取中医药法一刀切的方式，可能未必公允。
在中医药法征求意见稿出台之前，国家层面和相关省区曾出台过保护中医药的文件，个别文件因涉嫌过度保护中医药而曾引发质疑。记者注意到，相比于此前有关中医药的各类文件，此次中医药法征求意见稿尽管也侧重于保护中医药，但监管力度明显加大。
如征求意见稿规定，“传统中医师在登记的地域范围外执业或者开展登记的执业范围以外的诊疗活动”，情节严重可吊销登记证书，在医疗实务中，传统中医院与中医师跨界行医早已是公开秘密。
至于中医药法能否破除中医药现存的发展困顿，目前显然难以确定。未来的关键是执行问题，毕竟中医药盲区较多，无疑给监管造成了不小的难度。
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